Akar Persoalan dan Solusi Otonomi Daerah


Oleh: Syarif Hidayat, Peneliti Pada Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI)

Koran Sindo, Rabu,5 Januari 2011

Bila titik awal reformasi desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia dihitung sejak penetapan resmi implementasi UU No 22/1999 pada Januari 2001, dalam dimensi waktu sampai akhir 2010 debut rekonstruksi konsep maupun kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Tanah Air telah berlangsung lebih kurang 10 tahun.

Dalam kurun waktu satu dasawarsa ini, tentu cukup banyak keberhasilan yang telah dicapai. Namun, juga tidak sedikit “pekerjaan rumah” yang belum tertangani, khususnya terkait upaya mengatasi bias-bias implementasi kebijakan otonomi daerah. Hanya menyebut beberapa contoh, di antara keberhasilan yang telah dicapai tersebut adalah semakin luasnya kewenangan yang dimiliki daerah, diperankannya DPRD sebagai lembaga legislatif, semakin terbukanya kesempatan bagai masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan maupun dalam pengawasan pemerintahan daerah,dan terlaksanakannya sistem pemilihan kepala daerah secara langsung (pilkada). .

Meski demikian, perlu digaris bawahi bahwa serentetan kisah sukses ini cenderung lebih merefleksikan capaian kuantitas. Dikatakan demikian karena secara substansial, gerakan reformasi desentralisasi dan otonomi daerah yang berlangsung dalam kurun waktu satu dasawarsa terakhir ini belum cukup mampu mencapai tujuan dasar yang dikehendaki antara lain mewujudkan demokratisasi di tingkat lokal, meningkatkan kesejahteraan rakyat,dan meningkatkan pelayanan publik. .

Tiga Akar Persoalan? .

Sedikitnya ada tiga faktor utama yang telah menyebabkan mengapa capaian reformasi desentralisasi dan otonomi daerah tersebut cenderung bernuansa kuantitas. Koinsidensi dari tiga faktor inilah selanjutnya telah melahirkan bias-bias kebijakan yang pada gilirannya telah dijadikan sebagai “kambing hitam” untuk membangun citra buruk atas kinerja desentralisasi dan otonomi daerah dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir.Secara singkat,tiga faktor yang dimaksud dapat dijelaskan sebagai berikut: .

Pertama, ada ambivalensi pada tataran konseptual— orientasi ideologis vs orientasi teknis. Secara umum dapat dikatakan bahwa pendulum relasi kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah di Indonesia sejauh ini lebih cenderung mengarah ke kutub sentralisasi daripada desentralisasi. Kendati UU No 22/1999 pada tingkat yang minimal telah mencoba untuk menggeser pendulum sen-tralisasi tersebut ke arah kutub desentralisasi, UU No 32/2004 cenderung untuk mengembalikannya ke posisi semula (sentralisasi). .

Di antara penyebab terjadi gerak balik pendulum relasi kewenangan tersebut adalah karena konsep dasar dari desentralisasi itu sendiri belum terbebas dari adanya ambivalensi antara ”orientasi ideologis vs orientasi teknis”. Secara ideologis, desentralisasi dan otonomi daerah diaplikasikan dengan tujuan antara lain untuk mewujudkan tatanan penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis. .

Meski demikian, orientasi ideologis ini harus banyak berbenturan dengan orientasi teknis, terutama terkait tuntutan untuk menciptakan pemerintahan yang stabil dan efisien. Akibatnya, kendati pada tingkat “pernyataan” sering dikemukakan bahwa kebijakan desentralisasi di Indonesia bertujuan untuk mempercepat proses demokratisasi di tingkat lokal,pada tingkat “kenyataan” wewenang yang diserahkan kepada daerah sangat dibatasi dan kontrol pemerintah pusat atas daerah juga terlihat sangat ketat. .

Kedua, ada bias relasi antarelite sebagai implikasi dari pergeseran relasi negara dan masyarakat.Realitas implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah juga harus didudukkan dan dipahami pada konteks pergeseran relasi negara-masyarakat (statesociety relation) pada periode pasca- Orde Baru.Dengan demikian,akan diketahui bahwa “bias”implementasi kebijakan yang terjadi sejauh ini bukan sepenuhnya merupakan dampak langsung dari reformasi desentralisasi dan otonomi daerah, melainkan juga sebagai implikasi dari “pergeseran”pola interaksi antara negara dan masyarakat (statesociety relation) pada periode pasca- Orde Baru..

Satu di antara karakteristik penting dari perubahan pola interaksi state-society tersebut adalah masyarakat (society) tidak lagi sepenuhnya terpinggirkan, baik dalam proses pengambilan keputusan maupun dalam pelaksanaan kebijakan. Namun,peran masyarakat dalam hal ini belum dalam arti civil society,tetapi lebih banyak diwakili oleh elite masyarakat (societal actors). .

Dalam kondisi seperti ini, sulit dihindari jika kemudian proses pengambilan keputusan,baik di tingkat nasional maupun pada tingkat daerah, telah lebih banyak diwarnai oleh koalisi dan tawarmenawar kepentingan antara societal actors pada satu sisi dan state actors (para elit penyelenggara negara) pada sisi lain.Pada konteks inilah, desentralisasi dan otonomi daerah,serta berbagai produk turunannya, seperti pemekaran daerah dan pemilihan kepala daerah (pilkada) harus didudukkan dan dimaknai. .

Ketiga, agenda reformasi yang lebih menekankan pada upaya membangun citra negara, namun minus perbaikan kapasitas. Realitas implementasi desentralisasi dan otonomi daerah juga tidak dapat dilepaskan dari adanya “bias agenda reformasi” yang berlangsung di Tanah Air. Dalam kurun waktu sepuluh tahun pertama (1999-2009), fokus perhatian dari agenda reformasi lebih banyak dicurahkan pada upaya memperbaiki dan membangun institusi negara (state institutional reform). .

Sementara upaya untuk membangun dan memperkuat kapasitas negara (state capacity) relatif belum mendapat perhatian yang seimbang. Akibatnya, dapat dimengerti bila kemudian “kehadiran” negara dalam praktik kehidupan sehari-hari (state in practice) menjadi samar-samar atau bahkan dalam beberapa kasus justru “absen”. Reformasi desentralisasi dan otonomi daerah yang berlangsung di Tanah Air dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir harus dipahami dan dimaknai sebagai bagian dari state institutional reform minus state capacity. .

Karena itu, juga dapat dimengerti bila kemudian kehadiran desentralisasi dan otonomi daerah terlihat ”sangat nyata” dalam bentuk institusi, tetapi ”tidak kentara” dalam fungsi. Desentralisasi dan otonomi daerah juga ”sangat nyata” hadir dengan kemasan demokrasi,namun ”roh” yang terkandung di dalamnya masih sangat kental bernuansa sentralisasi.

Solusi Persoalan Otda
Koran Sindo, Kamis, 6 Januari 2011)
Melihat berbagai masalah yang dihadapi, lalu pertanyaannya kemudian adalah, adakah “karsa” yang dapat dibangun terkait dengan upaya reformasi desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia ke depan?

Menurut hemat penulis, sedikitnya ada empat langkah mendasar yang harus dilakukan ke depan.

Pertama, “rekonstruksi” konsep desentralisasi dan otonomi daerah. Dalam upaya menjawab akar persoalan desentralisasi yang pertama, pertanyaan mendasarnya adalah, apakah dominasi perspektif desentralisasi administrasi masih harus tetap dipertahankan sebagai konsep dasar dalam membenahi hubungan pusat-daerah di Indonesia?

Dengan logika pemahaman secara sederhana, idealnya dominasi perspektif desentralisasi administrasi yang selama ini diterapkan harus “disenyawakan” dengan perspektif desentralisasi politik.Bila demikian,ini berarti,di antara langkah fundamental yang harus diambil oleh Indonesia dalam upaya membenahi hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah ke depan adalah: melakukan “reformulasi” konsep desentralisasi itu sendiri.

Lebih jauh dari itu, upaya rekonstruksi konsep desentralisasi dan otonomi daerah ke depan,juga harus didudukkan secara utuh pada konteks negara kesatuan. Dikatakan demikian, karena secara substansial,konsep dasar yang ada saat ini belum sepenuhnya merujuk dan mengaplikasikan prinsip- prinsip dasar desentralisasi dan otonomi daerah pada konteks negara kesatuan.

Secara konseptual perbedaan mendasar antara praktik desentralisasi pada negara federal dan kesatuan terletak pada prinsip pengaturan relasi kewenangan pusat-daerah.Pada negara federal, pengaturan relasi kewenangan pusat-daerah (pemerintah federal dengan negara bagian) didasarkan pada prinsip separation of power (pemisahan kekuasaan). Sedangkan pada negara kesatuan, pengaturan relasi kewenangan pusatdaerah bertumpu pada prinsip sharing of power (berbagi kewenangan).

Separation of power (pemisahan kekuasaan),yang dimaksud di sini adalah,pemerintah pusat (federal) hanya memiliki sejumlah kewenangan pokok. Sementara seluruh kewenangan sektoral di luar kewenangan pokok pemerintah pusat tersebut dimiliki oleh negara bagian (pemerintah daerah/state). Dengan prinsip relasi kekuasaan pusat-daerah seperti ini,model otonomi daerah pada negara federal umumnya lebih dalam bentuk “otonomi penuh” yakni ”daerah” (pemerintah daerah dan masyarakat) memiliki hak penuh, baik dalam pengambilan keputusan maupun dalam implementasi kebijakan atas seluruh bidang di luar kewenangan pokok yang telah didefinisikan menjadi milik pemerintah pusat (federal).

Sedangkan prinsip sharing of power (berbagi kewenangan) yang diterapkan pada negara kesatuan lebih dalam arti bahwa pemerintah pusat, selain memiliki kewenangan pokok, juga memiliki kewenangan- kewenangan sektoral yang dikelola secara bersama-sama dengan pemerintah daerah. Dengan demikian, sejatinya, kewenangan yang dimiliki oleh “daerah” tidak lain adalah kewenangan- kewenangan sektoral yang telah didesentralisasikan oleh pemerintah pusat.

Relasi kewenangan pusatdaerah dengan prinsip sharing of power tentu tidak dapat menerapkan model “otonomi penuh” sebagaimana pada negara federal,tetapi lebih dalam bentuk tiga model otonomi daerah,sesuai lingkup kewenangan sektoral yang didesentralisasikan oleh pemerintah pusat.Tiga model otonomi daerah yang dimaksud adalah: Otonomi Luas, Otonomi Terbatas, dan Otonomi Khusus.

Kedua, melakukan rekonstruksi pendekatan kebijakan. Rekonstruksi pada tataran konseptual seperti diutarakan di atas tentu tidak akan mencapai hasil yang optimal bila tidak diikuti oleh upaya rekonstruksi pada tataran operasional, yang antara lain menghendaki ada reformasi pendekatan dalam implementasi kebijakan desentralisasi itu sendiri. Tegasnya,sebagai salah satu instrumen untuk mewujudkan cita-cita berbangsa dan bernegara,kebijakan desentralisasi tidak dapat berdiri sendiri, namun harus terkait dan sejalan dengan kebijakankebijakan pada bidang lainnya.

Dengan demikian, dapat tercipta kondisi saling dukung dan saling mengisi, bukan sebaliknya, antara kebijakan desentralisasi dan kebijakan-kebijakan pada bidang lain. Selain dari itu, dalam implementasi kebijakan desentralisasi juga harus memperhatikan karakteristik, potensi, dan kekhususan- kekhususan yang dimiliki masing-masing daerah (pluralitas lokal/daerah). Ketiga, mengelola bias relasi antar elite.

Ketiga, sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya bahwa satu di antara karakteristik penting dari perubahan pola interaksi state-society tersebut adalah,semakin berperannya elite masyarakat (societal actors) dalam proses pengambilan keputusan dan dalam pelaksanaan kebijakan.Kondisi ini pada gilirannya telah mendegradasi relasi negara dan masyarakat lebih dalam bentuk koalisi dan tawar-menawar kepentingan antara societal actorspada satu sisi dan state actors (para elit penyelenggara negara) pada sisi lain.

Bila postulat di atas dapat dipertimbangkan keabsahannya, tidak berlebihan bila disarankan agar langkah reformasi desentralisasi dan otonomi daerah ke depan seyogianya lebih diarahkan pada upaya mengelola/mengendalikan “bias relasi” antar elite (perilaku aktor/agencies), baik pada proses pengambilan keputusan maupun pada implementasi kebijakan.

Keempat, agenda reformasi yang lebih berorientasi pada peningkatan kapasitas negara.Perlu untuk digaris bawahi di sini bahwa upaya memperbaiki dan memperkokoh institusi negara (state institutional reforms) memang penting untuk dilakukan. Meski demikian, harus diingat bahwa langkah perbaikan tersebut bila tidak terkelola dengan baik, akan sangat rawan terhadap praktik-praktik “pembajakan” oleh para elite penyelenggara negara (state actors) untuk kepentingan legitimasi politik guna mempertahankan kekuasaan.

Lebih jauh dari itu, jika upaya membangun institusi negara tidak disertai upaya membangun kapasitasnegara state capacity), akan berimplikasi pada semakin tidak tampaknya ‘aktualitas negara’ (state in practice) dalam kehidupan masyarakat. Pada konteks yang lebih mikro, kecenderungan ini direfleksikan oleh kehadiran desentralisasi dan otonomi daerah yang terlihat ‘sangat nyata’ dalam bentuk institusi,tetapi ‘tidak kentara’ dalam fungsi.

Postulat di atas secara implisit menyarankan agar agenda reformasi desentralisasi dan otonomi daerah ke depan harus lebih berorientasi pada upaya membangun kapasitas negara (state capacity).Untuk itu, fokus utama harus lebih ditekankan pada upaya membangun dan memperkuat empat pilar utama dari state capacity,yaitu kapasitas institusional (institutional capacity), kapasitas teknis (technical capacity), kapasitas administratif (administrative capacity),dan kapasitas politik (political capacity).Upaya membangun kapasitas negara ini tentu juga harus disertai dengan upaya membangun kapasitas masyarakat sipil (societal capacity).(*)

Sumber: http://www.lipi.go.id/www.cgi?berita&1294275251&1&2011&

Koran Sindo, Kamis, 6 Januari 2011)
Melihat berbagai masalah yang dihadapi, lalu pertanyaannya kemudian adalah, adakah “karsa” yang dapat dibangun terkait dengan upaya reformasi desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia ke depan?

Menurut hemat penulis, sedikitnya ada empat langkah mendasar yang harus dilakukan ke depan.

Pertama, “rekonstruksi” konsep desentralisasi dan otonomi daerah. Dalam upaya menjawab akar persoalan desentralisasi yang pertama, pertanyaan mendasarnya adalah, apakah dominasi perspektif desentralisasi administrasi masih harus tetap dipertahankan sebagai konsep dasar dalam membenahi hubungan pusat-daerah di Indonesia?

Dengan logika pemahaman secara sederhana, idealnya dominasi perspektif desentralisasi administrasi yang selama ini diterapkan harus “disenyawakan” dengan perspektif desentralisasi politik.Bila demikian,ini berarti,di antara langkah fundamental yang harus diambil oleh Indonesia dalam upaya membenahi hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah ke depan adalah: melakukan “reformulasi” konsep desentralisasi itu sendiri.

Lebih jauh dari itu, upaya rekonstruksi konsep desentralisasi dan otonomi daerah ke depan,juga harus didudukkan secara utuh pada konteks negara kesatuan. Dikatakan demikian, karena secara substansial,konsep dasar yang ada saat ini belum sepenuhnya merujuk dan mengaplikasikan prinsip- prinsip dasar desentralisasi dan otonomi daerah pada konteks negara kesatuan.

Secara konseptual perbedaan mendasar antara praktik desentralisasi pada negara federal dan kesatuan terletak pada prinsip pengaturan relasi kewenangan pusat-daerah.Pada negara federal, pengaturan relasi kewenangan pusat-daerah (pemerintah federal dengan negara bagian) didasarkan pada prinsip separation of power (pemisahan kekuasaan). Sedangkan pada negara kesatuan, pengaturan relasi kewenangan pusatdaerah bertumpu pada prinsip sharing of power (berbagi kewenangan).

Separation of power (pemisahan kekuasaan),yang dimaksud di sini adalah,pemerintah pusat (federal) hanya memiliki sejumlah kewenangan pokok. Sementara seluruh kewenangan sektoral di luar kewenangan pokok pemerintah pusat tersebut dimiliki oleh negara bagian (pemerintah daerah/state). Dengan prinsip relasi kekuasaan pusat-daerah seperti ini,model otonomi daerah pada negara federal umumnya lebih dalam bentuk “otonomi penuh” yakni ”daerah” (pemerintah daerah dan masyarakat) memiliki hak penuh, baik dalam pengambilan keputusan maupun dalam implementasi kebijakan atas seluruh bidang di luar kewenangan pokok yang telah didefinisikan menjadi milik pemerintah pusat (federal).

Sedangkan prinsip sharing of power (berbagi kewenangan) yang diterapkan pada negara kesatuan lebih dalam arti bahwa pemerintah pusat, selain memiliki kewenangan pokok, juga memiliki kewenangan- kewenangan sektoral yang dikelola secara bersama-sama dengan pemerintah daerah. Dengan demikian, sejatinya, kewenangan yang dimiliki oleh “daerah” tidak lain adalah kewenangan- kewenangan sektoral yang telah didesentralisasikan oleh pemerintah pusat.

Relasi kewenangan pusatdaerah dengan prinsip sharing of power tentu tidak dapat menerapkan model “otonomi penuh” sebagaimana pada negara federal,tetapi lebih dalam bentuk tiga model otonomi daerah,sesuai lingkup kewenangan sektoral yang didesentralisasikan oleh pemerintah pusat.Tiga model otonomi daerah yang dimaksud adalah: Otonomi Luas, Otonomi Terbatas, dan Otonomi Khusus.

Kedua, melakukan rekonstruksi pendekatan kebijakan. Rekonstruksi pada tataran konseptual seperti diutarakan di atas tentu tidak akan mencapai hasil yang optimal bila tidak diikuti oleh upaya rekonstruksi pada tataran operasional, yang antara lain menghendaki ada reformasi pendekatan dalam implementasi kebijakan desentralisasi itu sendiri. Tegasnya,sebagai salah satu instrumen untuk mewujudkan cita-cita berbangsa dan bernegara,kebijakan desentralisasi tidak dapat berdiri sendiri, namun harus terkait dan sejalan dengan kebijakankebijakan pada bidang lainnya.

Dengan demikian, dapat tercipta kondisi saling dukung dan saling mengisi, bukan sebaliknya, antara kebijakan desentralisasi dan kebijakan-kebijakan pada bidang lain. Selain dari itu, dalam implementasi kebijakan desentralisasi juga harus memperhatikan karakteristik, potensi, dan kekhususan- kekhususan yang dimiliki masing-masing daerah (pluralitas lokal/daerah). Ketiga, mengelola bias relasi antar elite.

Ketiga, sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya bahwa satu di antara karakteristik penting dari perubahan pola interaksi state-society tersebut adalah,semakin berperannya elite masyarakat (societal actors) dalam proses pengambilan keputusan dan dalam pelaksanaan kebijakan.Kondisi ini pada gilirannya telah mendegradasi relasi negara dan masyarakat lebih dalam bentuk koalisi dan tawar-menawar kepentingan antara societal actorspada satu sisi dan state actors (para elit penyelenggara negara) pada sisi lain.

Bila postulat di atas dapat dipertimbangkan keabsahannya, tidak berlebihan bila disarankan agar langkah reformasi desentralisasi dan otonomi daerah ke depan seyogianya lebih diarahkan pada upaya mengelola/mengendalikan “bias relasi” antar elite (perilaku aktor/agencies), baik pada proses pengambilan keputusan maupun pada implementasi kebijakan.

Keempat, agenda reformasi yang lebih berorientasi pada peningkatan kapasitas negara.Perlu untuk digaris bawahi di sini bahwa upaya memperbaiki dan memperkokoh institusi negara (state institutional reforms) memang penting untuk dilakukan. Meski demikian, harus diingat bahwa langkah perbaikan tersebut bila tidak terkelola dengan baik, akan sangat rawan terhadap praktik-praktik “pembajakan” oleh para elite penyelenggara negara (state actors) untuk kepentingan legitimasi politik guna mempertahankan kekuasaan.

Lebih jauh dari itu, jika upaya membangun institusi negara tidak disertai upaya membangun kapasitasnegara state capacity), akan berimplikasi pada semakin tidak tampaknya ‘aktualitas negara’ (state in practice) dalam kehidupan masyarakat. Pada konteks yang lebih mikro, kecenderungan ini direfleksikan oleh kehadiran desentralisasi dan otonomi daerah yang terlihat ‘sangat nyata’ dalam bentuk institusi,tetapi ‘tidak kentara’ dalam fungsi.

About these ads

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: